“全、自、收、分、退、转”，湄潭探索农村宅基地制度改革

　　宅基地是农民安居乐业和农村社会稳定的重要保障，是深化农村改革的重要内容，是实施乡村振兴的重要抓手。

　　2017年12月，中央全面深化改革领导小组决定将宅基地制度改革拓展到全国33个试点县，湄潭县成为宅基地制度改革拓展试点单位。2020年9月，湄潭县又成为新一轮深化宅基地制度改革试点单位。

　　自试点工作开展以来，湄潭县高度重视，成立了以县委主要领导任组长，县政府主要领导和县委、县政府分管领导任副组长，县直有关工作部门和镇(街道)党委主要负责同志为成员的深化宅基地制度改革试点工作领导小组，从有关部门抽调19人组成综合指导组、确权登记指导组、宅基地转入市指导组、农房抵押融资指导组、宅基地整治指导组、宅基地管理系统建设指导组等6个指导组，统筹推进该项工作。经过不断探索试验，形成了宅基地制度改革“全、自、收、分、退、转”改革路径和方法，取得了一定成效。

　　一、完善“全”，探索“黔北民居”建设管理

　　2015年6月，习近平总书记来贵州视察时指出，“我在遵义看到的黔北民居，小青瓦、坡屋面、穿斗枋、转角楼、雕花窗、三合院、白粉墙七大元素合为一体，看着就有美的享受。这些民族文化特色，一定要保护好。”湄潭县在推进农村宅基地制度改革中，通过探索建立“黔北民居”设计、审批、施工、验收、使用等全过程管理机制，推动完善了农房功能，提高了农民居住品质，改善了农民生产生活条件，增强了群众获得感、幸福感。

　　一是编制黔北民居地方标准。湄潭县通过组织民间建筑师、现代设计师对全县民居进行认真考察、探究，按照现有建筑材料，确定“小青瓦、坡屋面、穿斗枋、转角楼、雕花窗、三合院、白粉墙”七大核心元素作为黔北民居风格建设规范。运用标准化的手段，编制完成贵州省地方标准《黔北民居》(DB52/T1156-2017)，经省质量技术监督局审定后对外公布，规范了黔北民居风格，固化了黔北民居“七元素”，传承了黔北地域文化，彰显了黔北人民智慧。

　　二是编制村庄规划。按照“一图一表一说明”村庄规划编制管理的要求，将568个30户以上的农村居民点划分为重点型、普及型两大类进行分类指导，实现了“一图一表一说明”村庄规划全覆盖。通过规划引领，涌现出龙凤村、金花村、新石村等一批看有形象、学有榜样的美丽乡村示范点。

　　三是创新黔北民居设计。依据黔北风格的民居建设规范，湄潭县组织专业设计单位组成技术攻关团队，按照黔北民居七大核心元素，对黔北民居房屋面积及户型、结构与施工、维修加固技术要点、常见质量安全技术问题等统一进行规范、梳理和设计，先后设计出20余套不同类型建房图纸，统一编印为《黔北民居构造标准图集》《“四在农家·美丽乡村”黔北民居范例图集》供农户选择免费使用。

　　四是强化黔北民居建设管控。出台《农村宅基地及房屋建设管理办法》《关于加强农村建房黔北民居风格风貌管控的通知》，建立农村房屋设计、审批、施工、验收、使用等全过程管理制度，严格落实村民建房年度用地指标、核定村民建房户数、申请建房户名单、建房审批结果“四公开”及批前现场踏勘、批后放线打桩、砌基丈量、竣工验收“四到场”要求。农户未按所选的黔北民居户型房屋设计图纸和效果图施工的，由镇人民政府(街道办事处)责令停止建设、限期改正。不符合建筑风貌管控要求的，镇(街道)不得出具《农村宅基地用地和建房验收意见》等，坚守和传承黔北民居七大元素，确保美丽乡村标准规范、特色鲜明。

　　五是提升黔北民居居住品质。制定《湄潭县整县推进农村人居环境整治实施方案》，重点突出“七改一增两处理”整治要求，加快推进改房、改院、改路、改圈、改厨、改厕、改水与增绿及污水处理、垃圾处理项目建设，确保农村人居环境整治无遗漏、全覆盖。在新(改)建黔北民居过程中，强化基础设施配套建设，鼓励村庄公共活动场所实现综合利用，修建串寨路、进寨路，推动宽带、通讯、广电等进村入户，实现村庄水、电、路、讯及其他基础设施满足村民的生产生活需求。

　　六是建立宅基地协管员机制。出台《湄潭县农村宅基地协管员管理办法》，明确了村级宅基地协管员职责、选聘、日常管理、考核办法等，建立了村级宅基地协管员管理机制，形成了县、镇、村三级对农村宅基地“网格化”监管体系。经过组织推荐、镇(街道)聘任的选聘程序，全县119个村(社区)全部配备宅基地协管员。

　　二、探索“自”，建立自律自治长效机制

　　湄潭县坚持农民主体地位，尊重农民意愿，充分发挥农民集体自主协商作用，通过探索建立了农村宅基地及房屋建设管理自律自治长效机制。

　　一是确定实施主体。股份经济合作社拥有本村集体土地和其他集体资产的所有权。因此，明确宅基地及农房建设管理的实施主体是村股份经济合作社。按照股份经济合作社章程明确农村宅基地及农房建设管理公约全部由村股份经济合作社组织召开股东代表大会的方式制定，使宅基地集体所有权的有效实现形式和行使方法路径更加清晰。

　　二是制定自治程序。制定宅基地及农房建设管理公约分为事前征求意见和股东代表大会审议表决两个程序。村股份经济合作社在前期调研论证的基础上，广泛听取群众意见和建议后，由村股东代表大会进行审议，根据审议结果进行会议表决，赞成代表超过参会代表三分之二的，《宅基地和农房建设管理公约》获准通过。

　　三是划定实施范围。宅基地的实施范围包括宅基地取得范围、使用范围和退出范围。明确具有本村集体经济组织成员资格，经认定具有宅基地资格权的农户，遵循“一户一宅”规定，以“户”为单位向本村集体经济组织提出申请，按程序审批。宅基地的使用分为无偿使用和有偿使用。明确农村闲置的宅基地等，可以由农户自愿申请，退出宅基地使用权。

　　四是固定使用标准。明确每户最大使用面积不得超过200平方米，经审批新占耕地的，不得超过130平方米，农户要按规定剥离耕作层，体现了节约集约用地，保护耕地的意识和责任。对“一户一宅”的超占部分实行有偿使用宅基地，按超占(使用)面积分阶梯确定不同价格标准收取有偿使用费，体现“超占越多、标准越高、负担越重”的惩罚性导向。截至目前，除县城规划区外，全县共有109个村(社区)召开了股东代表大会，审议并表决通过了《宅基地和农房建设管理公约》。高台镇河江村吊铃塘组以农民为主体，发挥群众集体自主协商作用，推进村庄整治和宅基地制度改革，不仅有效改善了村庄人居环境和农民生产生活条件，而且通过完善农房功能，提高了农民居住品质。黄家坝街道岩孔坝村通过建立自律自治机制，统一编制村庄规划后，推行“村民建房进寨子”的做法，引导周边57户农户集中建房，不仅改善了农村人居环境，而且提高农民居住品质。

　　三、聚焦“收”，严格一户一宅基地

　　“一户一宅”是国家对农民取得宅基地保障居住功能的基本规定。

　　一是实行超占收回。落实宅基地集体所有权，保障和强化集体经济组织有依法收回本集体经济组织内闲置废弃的宅基地的权利，对有经济价值的地上建筑物或构筑物根据本村实际给予一定补偿，既保障群众利益，也保障组织权利。目前，已研究制定《农村宅基地及农房建设管理办法》《农村宅基地确权登记颁证实施细则》《处理农村宅基地历史遗留问题的意见》等文件，明确“一户多宅”的农户只能认定一处合法宅基地准予登记，多余的宅基地按规定由村股份经济合作社依法收回。针对新农村建设“选新址建房”导致原宅基地闲置等问题，经过深入调研，明确村集体组织将超占部分宅基地收回。如，兴隆镇龙凤村通过此方式，收回宅基地15宗3.6亩。截至目前，全县共清理出“一户多宅”宅基地3029宗541.6亩，正在有序分类处置。

　　二是超占收费。研究制定《集体经济组织成员有偿使用宅基地管理办法》《农村宅基地确权颁证和有偿使用实施细则》，明确超标准占用宅基地的实行有偿使用，规定了有偿使用范围、价格标准、程序等。鱼泉街道新石村按每平方米10元收取有偿使用费，共收取64万多元。

　　四、着眼“分”，激活宅基地权能

　　一是明晰“三权”分置。研究制定《农村宅基地“三权”分置实施办法》《农村宅基地资格权认定管理办法》，在落实宅基地集体所有权，明确农民集体对成员资格认定、规划编制管理、土地收益及分配等民主管理权利的同时，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，赋予经营、收益和在一定范围内流转的权利。农村宅基地“三权分置”改革通过巩固集体所有权，落实集体成员资格权，适度放活宅基地使用权，打破农村宅基地流转的法律制度障碍，推动农村土地资源的有效配置，真正实现城乡融合发展。目前，全县首次认定宅基地资格权共99763户372079人。

　　二是规范分置管理。研究制定《农村宅基地及农房使用权流转管理办法》。在农房流转过程中，村股份经济合作社作为宅基地所有权人，充分履行对出租农户和投资者的监督管理权利。经村股份经济合作社同意，农户将宅基地使用权和农房一并流转，县相关职能部门为流入方颁发宅基地使用权证或经营权证，较好地保障了投资者的合法权益。如，来自广东省深圳市的汪先生夫妇来湄旅游后，被湄潭悠闲的田园生活吸引，决定留在湄潭当农民，以5000元/年的价格租赁永兴镇梁家坝村一处闲置农房，并签订了十年租赁合同，湄潭县农业农村局为汪先生夫妇颁发了《宅基地及农房流转使用权证》。鱼泉街道新石村偏岩塘组在颁发房地一体不动产权证后，“户晓民宿”投资者张某获得首本湄潭县宅基地经营权证，其经营宅基地和农房的权利得到更好保障。在“户晓民宿”带动下，目前新石村已有农家乐57家，民宿20余家，床位达到400多个，有力推动了乡村旅游健康发展，带动了群众增收。

　　五、鼓励“退”，盘活闲置宅基地

　　腾退出来的闲置宅基地，可以解决乡村振兴“地从哪里来”的问题；可以释放农村土地价值，解决乡村振兴“钱从哪里找”的问题；可以吸引人才下乡、能人返乡，解决乡村振兴“人往哪里聚”的问题。

　　一是明确腾退宅基地范围。制定《农村宅基地退出及节余建设用地调剂使用管理办法》，在保障农民住有所居的前提下，鼓励农民腾退闲置宅基地，包括已在县城和集镇购买商品房，只有一处农村宅基地的农户，农户废弃的旧猪圈、旧牛圈、旧柴屋、旧粮仓、旧灶房，以及农户通过继承房屋或历史原因形成“一户多宅”的多宅部分宅基地等。

　　二是明确腾退宅基地方式。明确宅基地退出分为永久退出和暂时退出两种方式，两种方式均需要农户自愿提出申请，承诺退出全部宅基地使用权，并且永远不再申请宅基地，或暂时退出宅基地使用权，保留宅基地的资格权。将两种退出方式提供给农户自主选择，既让农户在城市和农村中“进退自如”，最大限度保障了农户利益，也盘活了“沉睡”资源，释放土地价值。如：茅坪镇桂花村小龙组的农户户主骆某主动向村股份经济合作社提交申请，自愿退出宅基地169.69平方米。因本人购置有自主产权的合法住宅1处，经村股份经济合作社审核，获得批准。合作社按每平方米60元给予骆某一次性补偿共计10181.40元。

　　三是明确腾退宅基地利用。对农村集体经济组织收回的宅基地，实行统一规划，并按照“宜耕则耕、宜农则农、宜建则建”的原则统筹安排使用。对村股份经济合作社收回的宅基地，不能就地合理利用的，按照规划进行综合整治，将宅基地进行复垦，并对形成的建设用地指标进行调剂使用。通过土地整治，村庄面貌焕然一新，农户原有闲置、零散的废弃猪牛圈变成了菜地和花园，节余用地指标，有效缓解了集体经营性建设用地入市的指标需求，指标交易收益解决了村庄综合整治资金需求，实现了宅基地的节约集约利用。如，天城镇德荣村胡家寨村民组开展闲置宅基地腾退，实施村庄综合整治复垦项目总面积24.81亩，其中集体建设用地10.93亩，涉及13户，原有宅基地9.16亩(户均469.74平方米)。通过综合整治共腾退复垦闲置、低效的集体建设用地5.62亩。其中，0.26亩用于修建村庄内串户路，预留1亩用于后期村民建房和基础设施建设，可节余指标4.36亩。茅坪镇桂花村骆某退出的169.69平方米宅基地因本村无村民申请使用，村股份经济合作社决定通过村庄规划调整转为集体经营性建设用地，主要用于支持返乡创业建设矿泉水生产厂房。

　　六、探索“转”，推动宅基地入市

　　一是集体主导，流转宅基地。明确规定农村宅基地使用权流转须经村股份经济合作社同意，股东代表大会通过的宅基地管理公约规定农户不得私下转让、变卖房屋或宅基地，建立了农村集体经济组织主导实施的有偿使用制度。

　　二是有偿使用，取得宅基地。为适度放活宅基地和农民房屋使用权，进一步盘活农村闲置宅基地资源，提高土地利用效率，研究制定农村宅基地有偿使用管理办法。湄江街道金花村规定在本村从事农业生产三年以上的外来农业人口，在保证宅基地资格权只实现一次的情况下，农户退出原户籍地宅基地资格权，在充分尊重本集体经济组织成员意见的基础上申请加入，在加入村实现宅基地资格权，村级组织收取基础设施和公共服务配套费用。2022年6月，来自沿河自治县农村已在金花村居住从事农业生产长达3年的肖某，在退出原户籍地宅基地资格权后，申请加入金花村，经村股份经济合作社代表大会同意，取得金花村宅基地资格权。肖某在缴纳53800元基础设施和公共服务配套费用后，获得了140平方米50年的宅基地使用权。据统计，全县像肖某这样外来的茶产业工人有近500多户，存量宅基地供不应求。目前全县已有20户外来农户在加入村集体经济组织后取得了宅基地资格权。2021年10月，湄潭县创新非集体经济组织成员(回乡)有偿使用宅基地，户籍在遵义市的姚某回乡继承房屋，申请并经村股份经济合作社同意，以120元/平方米价格，获得160平方米70年的宅基地使用权，引起反响。目前全县已有6户获得批准将旧房拆除重建。

　　三是转变入市，盘活宅基地。制定了《湄潭县宅基地转变为集体经营性建设用地入市办法》，明确在符合控制性规划或城乡规划的前提下，根据实际用途或规划用途，由村股份经济合作社申请将农户依法自愿退出的宅基地转变为集体经营性建设用地并按程序组织入市。通过转让或转变入市方式，存量的闲置宅基地实现有偿使用，不仅有效盘活了闲置的宅基地，提高土地利用效率，增加了集体经济收入，而且促进了外来群众安居乐业。如，兴隆镇居民刘某在保障自有住房、书面承诺不再申请宅基地建房的基础上，申请将其中部分宅基地分摊面积以及宅基地上建筑物(含一间门面和一套住房)分割登记入市交易，盘活闲置资产。 (湄潭县委改革办)

　　一审：李轻云

　　二审：王   信

　　三审：唐全寿